Prima ancora di chiederci chi avrà il diritto di gestire un lido o una spiaggia, dovremmo ricordarci di chi sono quel lido o quella spiaggia perché dietro i quasi 8000 km di costa che caratterizzano l’Italia e che sono costituiti da spiagge, scogli, calette e pareti di tufo o di calcare a strapiombo sul mare, esiste uno dei sistemi giuridici più complessi e controversi del nostro Paese: quello delle concessioni demaniali marittime.

Da ormai vent’anni l’Italia discute di proroghe, gare, concessioni balneari, libera concorrenza, investimenti, indennizzi e diritti dei concessionari.

Ma c’è una domanda che dovrebbe precedere tutte le altre: a chi appartiene il mare?

La risposta, giuridicamente, è semplice. Il mare e il lido appartengono al demanio pubblico. L’articolo 822 del Codice civile ricomprende tra i beni appartenenti al demanio pubblico i beni indicati dalla legge e, per quanto riguarda specificamente il lido e la spiaggia, è l’articolo 28 del Codice della navigazione a stabilire che essi fanno parte del demanio marittimo. Non è una formalità. È il punto da cui dovrebbe partire ogni ragionamento sulle concessioni. Perché una concessione non trasforma un bene pubblico in una proprietà privata. E il fatto che una parte della spiaggia venga affidata in utilizzo particolare ad un’impresa non fa venir meno la natura pubblica del bene. Partiamo da una certezza ineludibile: la concessione non è una proprietà. L’articolo 36 del Codice della navigazione consente all’amministrazione, “compatibilmente con le esigenze del pubblico uso”, di concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali per un determinato periodo di tempo. Quella frase merita di essere riletta.

“Compatibilmente con le esigenze del pubblico uso.”

È una formula antica, contenuta in una norma del 1942, ma straordinariamente attuale. Perché ci ricorda che la concessione nasce dentro il demanio e non fuori dal demanio. L’impresa può utilizzare economicamente una porzione della spiaggia. Può investire, costruire servizi, creare occupazione, offrire qualità e contribuire allo sviluppo turistico. Ma quel tratto di costa continua ad essere parte di un patrimonio pubblico. E proprio per questo l’utilizzazione privata deve convivere con la funzione pubblica del bene. Questa distinzione è fondamentale anche per comprendere il dibattito sulla Bolkestein. Perché non si sta discutendo della vendita delle spiagge.  Si sta discutendo di come e a chi affidare temporaneamente l’utilizzazione economica di una risorsa pubblica limitata. Ed è qui che entra in scena il PAD, l’acronimo che da un paio di mesi compare prepotentemente nei dibattiti pubblici ed in particolar modo sui social. Il Piano delle Aree Demaniali – con denominazioni che possono variare a seconda della legislazione regionale – è lo strumento attraverso il quale il territorio costiero viene pianificato. In Campania il riferimento è il PUAD, Piano di Utilizzazione delle Aree del Demanio Marittimo, che costituisce il quadro regionale all’interno del quale si inserisce la pianificazione comunale attraverso i PAD. La Regione Campania ha approvato il proprio PUAD e ha disciplinato il rapporto tra pianificazione regionale e strumenti comunali. Il PAD, dunque, non è una gara. Non assegna una concessione. Non dice chi vincerà una procedura. Dice qualcosa che viene prima. Dice come quel tratto di costa deve essere utilizzato. E questa è una responsabilità enorme. Perché pianificare il demanio significa decidere dove possono essere collocate attività turistico-ricreative, dove devono essere garantiti spazi di libera fruizione, come devono essere assicurati gli accessi al mare, quali aree devono essere protette e quale equilibrio deve essere trovato tra attività economiche, ambiente, paesaggio e interesse collettivo. In altre parole, il PAD dovrebbe partire dal mare. Non dai concessionari. Prima il bene, poi chi lo utilizzerà

È una distinzione che può sembrare teorica e che invece, nella pratica, cambia completamente il modo di amministrare una costa.

Se parto dalla concessione esistente, rischio di chiedermi: “come faccio a conservare questa concessione?”

Se parto dal bene pubblico, la domanda diventa: “Come deve essere utilizzata questa porzione di costa nell’interesse della collettività?”

Sono due domande profondamente diverse. La prima guarda al passato. La seconda guarda al futuro. Ed è proprio questa seconda prospettiva che dovrebbe guidare i nuovi PAD. Prima bisogna conoscere la costa. Poi bisogna stabilire quali aree siano effettivamente utilizzabili. Poi occorre decidere quali debbano rimanere libere e accessibili. E soltanto dopo si può stabilire attraverso quale procedura scegliere il soggetto che potrà gestire una determinata area. Quindi: Prima il bene. Poi l’operatore.

E qui arriva la Bolkestein

La direttiva 2006/123/CE, meglio conosciuta come “direttiva Bolkestein”, è entrata nel dibattito sulle concessioni balneari proprio perché il diritto europeo pone un problema quando una determinata attività economica dipende dall’accesso ad una risorsa naturale limitata (quali sono appunto le spiagge). L’articolo 12 della direttiva è il cuore della questione. La norma riguarda le situazioni nelle quali il numero delle autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili. In questi casi la selezione tra i candidati deve avvenire attraverso una procedura imparziale e trasparente, adeguatamente pubblicizzata, e l’autorizzazione deve avere una durata limitata senza meccanismi di rinnovo automatico che privilegino il precedente titolare. Questa è la norma che, più di ogni altra, ha cambiato la prospettiva italiana. E bisogna dirlo con chiarezza: la Bolkestein non stabilisce che le spiagge debbano essere vendute o privatizzate. Stabilisce un principio diverso. Quando una risorsa naturale è limitata e più operatori possono aspirare al suo sfruttamento economico, l’amministrazione non può riservarla automaticamente e indefinitamente allo stesso soggetto (come avviene attualmente). La questione, quindi, non è la proprietà. È l’accesso alla risorsa pubblica. La parola chiave è “scarsità”. Ed è probabilmente qui che il dibattito italiano avrebbe dovuto concentrarsi molto prima. Non basta guardare quanti chilometri di costa possiede l’Italia (tanti essendo una penisola!). Non tutta la costa è disponibile per essere concessa. Ci sono aree sottoposte a vincoli ambientali e paesaggistici, zone interessate dall’erosione, tratti non accessibili, aree destinate alla libera fruizione, spazi necessari per servizi pubblici e porzioni di litorale che, per caratteristiche fisiche o ambientali, non possono essere utilizzate per finalità turistico-ricreative. La domanda corretta, quindi, non è: “Quanta costa abbiamo?”. L’Italia ne avrebbe quasi ottomila chilometri. La domanda corretta è: “Quanta costa è realmente disponibile per essere concessa?”. Ed è una domanda che non può essere risolta con uno slogan. Richiede dati, cartografie, ricognizioni, vincoli, pianificazione. Richiede, appunto, un PAD serio e dettagliato. La direttiva europea summenzionata è stata recepita nell’ordinamento italiano con il D.Lgs. 26 marzo 2010, n. 59. Da quel momento, il problema non poteva più essere ignorato. Eppure il nostro sistema ha continuato per anni a muoversi attraverso proroghe legislative delle concessioni esistenti. È questa la parte più lunga e tormentata della storia. Perché nel frattempo, da un lato, c’erano imprese che avevano costruito il proprio lavoro e la propria vita intorno alla concessione; dall’altro, c’era il principio europeo secondo cui una risorsa pubblica limitata non può essere sottratta indefinitamente alla concorrenza. Un passaggio fondamentale arriva nel 2016, con la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa e Melis.

La Corte affronta proprio la compatibilità delle concessioni su beni demaniali con i principi del diritto dell’Unione. La pronuncia rappresenta una tappa essenziale nella costruzione del principio secondo cui, quando una risorsa è scarsa e il suo utilizzo economico è soggetto ad autorizzazione limitata, l’amministrazione deve rispettare le regole europee di imparzialità, trasparenza e concorrenza. Da quel momento il problema italiano diventa sempre più difficile da rinviare. La vera cesura, nel nostro ordinamento, arriva però con le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021. Sono pronunce che hanno segnato un punto di non ritorno. Il Consiglio di Stato ha affrontato in maniera organica il tema delle proroghe delle concessioni demaniali marittime, chiarendo l’incompatibilità di un sistema fondato sulla proroga automatica e indefinita con i principi derivanti dall’ordinamento europeo. Da quelle sentenze emerge con forza un principio: la concessione di una risorsa pubblica scarsa non può trasformarsi in un diritto perpetuo del concessionario alla sua conservazione. Ma attenzione. Questo non significa che il concessionario uscente sia un soggetto da cancellare. E qui credo che il dibattito debba recuperare equilibrio. Dietro una concessione balneare possono esserci decenni di lavoro. Ci sono investimenti. Ci sono dipendenti. Ci sono famiglie. Ci sono imprese che hanno costruito servizi e professionalità. Ci sono stabilimenti diventati parte dell’identità turistica di un territorio. Tutto questo ha un valore. E sarebbe profondamente ingiusto fingere che non esista. Ma riconoscere il valore dell’impresa non significa riconoscere un diritto perpetuo ed acquisito sulla spiaggia. Sono due cose diverse. Il concessionario uscente deve poter essere tutelato per gli investimenti e per le conseguenze economiche della cessazione secondo le regole previste dall’ordinamento. Ma la tutela dell’investimento non può trasformarsi in un diritto di proprietà sulla risorsa pubblica. L’impresa merita tutela. La spiaggia merita tutela. E la collettività merita tutela. Il compito del legislatore è trovare il punto di equilibrio. Ma c’è un altro diritto: quello di chi vuole semplicemente andare al mare. Ed è qui che, forse, il dibattito italiano ha perso per troppo tempo una parte essenziale della propria prospettiva. Abbiamo parlato moltissimo dei concessionari. Abbiamo parlato di gare. Abbiamo parlato di Bolkestein. Abbiamo parlato di indennizzi. Abbiamo parlato di concorrenza. Ma molto meno abbiamo parlato di chi la spiaggia la vive senza volerla gestire. Del cittadino. Del bambino. Della famiglia. Della persona anziana. Del turista. Di chi vuole semplicemente raggiungere il mare, stendere un asciugamano e fare il bagno. E invece questo diritto dovrebbe essere al centro della pianificazione. Perché se il lido è demanio pubblico, la fruizione collettiva non può essere considerata un’eccezione tollerata tra una concessione e l’altra. Deve essere una componente strutturale della gestione del bene. Non significa che tutto debba essere spiaggia libera. Significa che l’interesse economico deve convivere con la destinazione pubblica della costa. E significa, soprattutto, che l’accesso al mare non può diventare una corsa ad ostacoli o addirittura un lusso per il comune cittadino.

La battigia non può diventare una frontiera, ecco!

La legge riconosce da tempo la necessità di garantire il libero transito lungo la battigia e la fruizione pubblica del mare. Ma il problema non è soltanto ciò che accade sulla battigia.

Il problema è l’accessibilità complessiva del litorale.

Un accesso formalmente esistente ma nascosto, difficilmente raggiungibile o di fatto impraticabile non realizza pienamente quella funzione pubblica che il demanio dovrebbe garantire. Il cittadino deve poter arrivare al mare. Deve poter attraversare gli spazi nei limiti consentiti dalla legge. Deve poter conoscere quali siano le aree libere. Deve poter utilizzare quelle aree senza sentirsi un intruso.

Questa non è una guerra contro gli stabilimenti. È il contrario.

È la richiesta di costruire un sistema nel quale la presenza dell’impresa privata sia compatibile con la natura pubblica del bene.

Il discorso assume un rilievo ancora maggiore in Campania.

Il PUAD regionale dedica particolare attenzione alla necessità di assicurare spazi destinati alla libera e gratuita fruizione del litorale e individua, nella pianificazione regionale, una quota del 30% della lunghezza degli arenili e delle altre superfici demaniali utilizzabili a fini di balneazione. Quel dato non è una semplice percentuale. Rappresenta una precisa scelta di politica territoriale: la costa non può essere concepita soltanto come spazio da mettere a reddito. Deve conservare una dimensione di libera fruizione e accessibilità collettiva. Ed è proprio nella fase di redazione dei PAD comunali che questo principio dovrà trovare concreta attuazione.

E qui arriviamo a uno dei punti più delicati.

Un PAD non dovrebbe essere la fotografia delle concessioni attuali con un nuovo nome. Non dovrebbe partire dalla domanda:

“Come manteniamo quello che già c’è?”

Dovrebbe partire dalla domanda:

“Come vogliamo organizzare questa costa per i prossimi anni?”

Perché una pianificazione che si limitasse a cristallizzare l’esistente potrebbe rischiare di trasformarsi in uno strumento di conservazione delle posizioni già consolidate, anziché in uno strumento di governo del territorio. Il PAD deve essere imparziale. Deve guardare al bene. Deve considerare l’ambiente, il paesaggio, la libera fruizione, l’accessibilità e le esigenze economiche. E soltanto dopo deve arrivare alla concessione.

Una volta stabilito quali aree siano effettivamente concedibili, si arriva al momento della procedura comparativa.

Qui entra in gioco la logica dell’articolo 12 della direttiva Bolkestein.

Se la risorsa è scarsa e più operatori possono aspirare alla sua utilizzazione, l’amministrazione deve predisporre una procedura trasparente, imparziale e adeguatamente pubblicizzata. Ma una gara non significa necessariamente:

“vince chi paga di più.”

Una concessione demaniale non è soltanto una questione di prezzo. L’amministrazione deve poter valutare la qualità del progetto e il modo nel quale quella porzione di bene pubblico sarà gestita. Potranno quindi assumere rilievo, secondo la disciplina applicabile e i criteri del bando, gli investimenti, la qualità dei servizi, l’accessibilità, la sostenibilità ambientale, l’occupazione, l’innovazione e la capacità di garantire una corretta fruizione del bene.

Il punto fondamentale è che i criteri devono essere conosciuti prima, oggettivi, proporzionati e uguali per tutti. Una gara vera non è quella che si chiama gara. È quella nella quale chiunque abbia i requisiti può realmente competere.

Da un punto di vista giuridico, la vicenda non si è fermata alle pronunce della Cassazione del 2021.

Il legislatore è nuovamente intervenuto nel 2026 con il decreto-legge 11 marzo 2026, n. 32, successivamente convertito dalla legge 8 maggio 2026, n. 71. Il testo vigente e coordinato è oggi il punto di riferimento per leggere l’ultima evoluzione normativa della disciplina. Parallelamente, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha avviato il percorso per la predisposizione di un bando-tipo nazionale per le concessioni balneari. Il confronto riguarda proprio gli aspetti più delicati della nuova stagione delle concessioni: criteri di selezione, valutazione delle offerte, indennizzi e modalità delle procedure. Il successivo tavolo di consultazione ha coinvolto nuovamente enti territoriali e associazioni di categoria.

È un passaggio importante perché finalmente la discussione può uscire dalla contrapposizione ideologica tra “gare sì” e “gare no” e concentrarsi sulla domanda veramente difficile: come si costruisce una gara giusta?

Una gara giusta nasce da una pianificazione giusta. Ed è qui che PAD e Bolkestein si incontrano. La Bolkestein riguarda l’accesso all’attività economica quando ricorrono le condizioni previste dalla disciplina europea. Il PAD riguarda la pianificazione della risorsa. Il bando riguarda la selezione dell’operatore. La concessione è il titolo che consente l’utilizzazione particolare del bene. Sono momenti diversi. Ma se il primo è sbagliato, anche gli altri rischiano di esserlo. Un Comune che non conosce il proprio litorale, che non individua correttamente le aree concedibili, che non chiarisce gli spazi destinati alla libera fruizione e che non coordina la pianificazione demaniale con quella urbanistica, paesaggistica e ambientale rischia di costruire procedure destinate al contenzioso.

Per questo la vera sfida non è semplicemente fare le gare.

La vera sfida è amministrare bene il demanio.

Siamo chiari: non è una guerra tra cittadini e balneari. Vorrei che questa fosse la prima conclusione. Perché il dibattito è stato troppo spesso raccontato come una guerra. Da una parte i concessionari. Dall’altra i cittadini.

Da una parte le imprese. Dall’altra l’Europa.

Da una parte la tradizione. Dall’altra la concorrenza.

Ma il diritto non dovrebbe essere una guerra. Dovrebbe essere il luogo nel quale interessi diversi trovano un equilibrio. Io credo che si possa difendere l’impresa balneare senza difendere la perpetuità della concessione. Si possono tutelare gli investimenti senza trasformare il demanio in una proprietà privata. Si può aprire il mercato senza cancellare la storia delle imprese. Si può valorizzare il turismo senza sacrificare il paesaggio. E, soprattutto, si può riconoscere la piena dignità del diritto alla libera fruizione del mare senza considerare il concessionario un avversario. Non sono diritti incompatibili. Sono diritti che una buona amministrazione deve essere capace di far convivere.

Il mare non è una rendita

Forse è questo il principio che dovrebbe accompagnare la nuova stagione.

Una concessione non può diventare una rendita perpetua. Ma neppure una gara può diventare una semplice asta per ottenere dal mare il massimo rendimento economico possibile. Il mare è una risorsa pubblica. E proprio per questo deve essere amministrata con criteri di trasparenza, responsabilità, sostenibilità e interesse generale.

Chi lo utilizza economicamente deve poterlo fare bene.

Chi vi investe deve poter contare su regole certe.

Chi lavora nel settore deve poter programmare il proprio futuro.

Ma chi non possiede una concessione deve poter continuare a sentire che quella spiaggia, quel mare, quella costa sono anche suoi.

Dopo vent’anni, è arrivato il momento di scegliere.

Forse la cosa più triste di questa lunga vicenda è che siano passati quasi vent’anni senza riuscire a dare al sistema una disciplina stabile e definitiva. Vent’anni sono una generazione. Sono venti estati nelle quali le imprese hanno continuato a lavorare nell’incertezza o, a seconda dei punti di vista, nella certezza di poter far valere esclusivamente i propri privilegi. Sono venti estati nelle quali i cittadini hanno continuato a chiedersi quali fossero davvero i propri diritti. Sono vent’anni di proroghe, rinvii, sentenze, modifiche legislative e nuove interpretazioni.

Adesso non abbiamo più bisogno di un’altra stagione di incertezza. Abbiamo bisogno di regole. Chiare. Stabili. Regole rispettose del diritto europeo e del diritto nazionale. Regole che tutelino chi ha investito legittimamente. Regole che consentano alle imprese di programmare. Regole che obblighino le amministrazioni a pianificare seriamente. Regole che garantiscano concorrenza vera. Ma, soprattutto, regole che ricordino una cosa semplice e fondamentale: la spiaggia è un bene pubblico e il mare è di tutti.

Mi auguro che questa lunga storia possa finalmente arrivare ad un punto di svolta.

Che dopo vent’anni l’Italia riesca a dare alle concessioni demaniali marittime una disciplina finalmente chiara, stabile e rispettosa della legge e dei diritti di tutti. Dei concessionari, che hanno diritto a regole certe e alla tutela degli investimenti legittimamente effettuati. Delle imprese e dei lavoratori, che hanno bisogno di poter guardare al futuro senza vivere ogni stagione nell’incertezza. Delle amministrazioni, che devono poter governare il territorio con strumenti adeguati. Dell’ambiente e del paesaggio, che non possono essere sacrificati alla sola logica economica. E dei cittadini. Di tutti quei cittadini che non chiedono di possedere una spiaggia. Chiedono soltanto di poterla vivere. Di poter raggiungere il mare. Di poter camminare sulla battigia. Di poter trovare uno spazio libero per stendere il proprio telo e prendere il sole accanto al mare. Di poter guardare l’orizzonte senza sentirsi ospiti. Perché una concessione può dare ad un’impresa il diritto di utilizzare economicamente una porzione di demanio. Non può cancellare la natura pubblica del mare. Ed allora l’augurio è proprio questo: che questa volta, davvero, dopo vent’anni, si riesca a scrivere una pagina nuova. Una pagina nella quale la legge non sia più un rinvio, la concessione non sia più una rendita, la concorrenza non sia più una minaccia e la libera fruizione delle spiagge non sia un lusso per la maggior parte dei cittadini. Una pagina nella quale ciascuno sappia quali sono i propri diritti e i propri doveri. Una pagina nella quale il mare possa essere valorizzato senza essere sottratto alla collettività.

Perché il mare è di tutti.

E una buona legge, alla fine, dovrebbe semplicemente avere il coraggio di ricordarcelo.